期刊精粹 | 【2017.4期】国外社区韧性的理论与实践进展

彭翀郭祖源彭仲仁 国际城市规划

摘要韧性是当今城市发展的重要议题,其中社区韧性是韧性在城市内部空间最具实践意义的典型代表,同时也是国际上城市韧性研究领域的前沿热点。本文对国外社区韧性的理论与实践进行述评。首先,梳理了学术界社区韧性的概念和内涵,并将其归纳为能力、过程和目标三个部分;其次,从评估对象、评估内容和评估方法三方面阐述了社区韧性评估体系;然后,从理论研究、政策导向和实践三个维度讨论了社区韧性的提升策略;最后,总结了社区韧性的国外研究成果,对未来的研究进行展望,并从社区发展、规划和管理三个方面进行启示总结,以期为我国未来社区韧性的评估、提升乃至规划范式的理论与实践提供参考。


21 世纪初,“韧性”(resilience)理念开始被引入以防灾为代表的城市规划与管理领域,其倡导的主动灾害防治理念,即从如何减少灾害转移到如何减少灾害影响和快速恢复备受关注,在世界范围内的关注度甚至正在超越“可持续”。其中,社区韧性(community resilience)作为韧性在城市内部空间最具实践意义的典型代表,近年来成为欧美等发达国家城市韧性研究的新热点。

 

1  社区韧性的概念与内涵

 

1.1  社区韧性的概念

 

大部分学者把社区韧性总结为某种或某几种能力或过程,另有一些学者将之看作能力获得或成功适应的结果(表1),即社区韧性是一系列能力的集合,同时也是社区能力提高及灾害适应的过程,并可作为社区发展的目标。其中,能力主要可划分为三类:(1)稳定能力,指吸收灾害防止系统状态发生改变的能力;(2)恢复能力,指系统功能紊乱后恢复正常运行的能力;(3)适应能力,指系统适应新环境的能力,如威尔班克斯(Wilbanks)提出韧性应包括灾害预测和减少脆弱性的能力,美国国家科学院在韧性的定义中加入了提前准备和制定规划的能力。在过程方面,威尔逊(Wilson)把韧性看作适应能力提升的过程,另有一些学者虽未直接把韧性定义为过程,但均提出通过具体举措或自身资源的发展来应对未来灾害;诺里斯(Norris)等、马斯廷(Masten)等把韧性看作系统适应灾害的过程。在目标方面,威尔逊将韧性和适应能力相联系,把适应能力提高视为结果,马斯廷等把韧性定义为成功适应灾害这个结果.

 

表1 社区韧性的概念


1.2  社区韧性的内涵

 

韧性主体体现为空间尺度的差异,形成家庭/ 个体层面、地方社区层面、城市层面、区域层面、国家层面以及全球层面的格局。社区韧性是韧性在城市内部空间的典型应用,涉及个体和地方社区两个层面,主要体现在能力、过程和目标三方面。

 

(1)韧性作为能力集合

 

韧性是一系列能力的集合,包括稳定能力、恢复能力、适应能力,前两种能力是被动的,而适应能力是主动应对(图1)。能力集合贯穿灾前、灾中、灾后三个阶段,具体表现为防减灾(prevention/mitigation)、准备(preparedness)、响应(response)、恢复和重建(recovery/reconstruction)。诺里斯等认为适应能力是系统内部可调动资源和资源的稳健性、冗余性、迅速调动性的结合体,只有当能力同时具备这三种属性时才可称为系统性适应能力,并可以细化为灾害发生时的经济发展、社会可调动资本、信息和通信和社区竞争力等能力的集合。

 

图1 韧性作为能力集合

资料来源:作者整理绘制

 

(2)韧性作为成长过程

 

以社区系统遭受干扰后三种不同结果为基础(图2),不少学者倾向于认为,社区系统经历干扰后不可能恢复到最初的状态,也不可能达到稳定的状态,而是成长为一个可以适应各种变化保持发展的系统,即具有学习能力、自组织能力、灵活性的社区主体可以化被动为主动,在防减灾、准备、应对、恢复和重建各个阶段有目的地提升能力,甚至设定社区理想状态。这种观点在某种程度上把灾害同时作为系统发展的契机。进一步,可以把韧性看作系统提升适应能力并最终适应灾害的整个过程。这一方面指适应某一次灾害的具体过程;另一方面指系统适应能力提升的循环过程(图3),通过管理、意识和教育、社会发展、自然环境、建成环境和经济发展等增强社区应对未来灾害的能力,强调能力获得的过程。两者实质上是对同一目标的分阶段解读。 

图2 过渡期破裂后社区的不同发展路径

图3 韧性作为过程


(3)韧性作为发展目标

 

韧性是社区的防减灾策略,无论把韧性看作能力还是过程,最终目的均是帮助社区应对灾害,因此,韧性可以作为检测能力是否获得以及过程是否经历的度量。目标的实现依赖社区、政府、非政府组织的共同协作,经历“过程”,培养“能力”,最终实现“目标”(图4)。

 

图4 韧性作为目标


2  社区韧性评估

 

社区韧性评估有助于认识社区目前的韧性状况,是进行预判和后续决策的前提。具体而言,包括:(1)监测韧性变化。建立一个韧性的基线,可以帮助决策者直观地判断韧性是否提升,并为下一步决策提供参考;(2)决策支持。韧性评估是决策者管理社区的重要工具。通过分析比较投资某一领域前后的韧性变化,或分析不同政策或者措施下的韧性表现,帮助决策者进行投资决策,以便更好地分配资源。

 

2.1 韧性评估对象

 

韧性评估从韧性内涵出发,围绕能力、过程和目标三个维度进行。能力评估包括社区和个体两个层面:社区层面上,评估整个社区的稳定、恢复、适应能力,通过评估社区能力集合的支撑领域实现;不同评估体系从不同角度诠释领域,主要包括资本、韧性类型和社区构成三种,集中在工程、经济、社会、生态等领域。个体层面上,评估个体学习、准备、应对和恢复等能力。过程评估即评估影响社区能力动态提升的外部因素,如管理、意识和教育、社会发展、自然环境、建成环境和经济发展。目标评估即评估社区应对目标的实现情况,通过评估社区遭遇灾害后的运转水平实现。

 

2.2  韧性评估内容

 

韧性评估内容是针对评估对象制定具体化的要素或指标。能力评估上,有的从资本或韧性类型的角度出发,资本或韧性类型即评估内容,如BRIC、CDRI ;有的从社区构成的角度出发,构成要素即评估内容,如人口—生态—政府服务—基础设施—社区竞争力—经济—社会韧性框架(The PEOPLE resilience Framework)、地方化的灾害韧性指数(TheLocalized Disaster-resilience Index)、联合社区韧性评估(CCRAM),主要包括社会、经济、生态、工程等领域;有的仅评估某些能力,如罗(Roe)和舒尔曼(Schulman)评估基础设施控制中心者在灾害发生时的应对能力,RI 评估基础设施和关键资源灾后恢复到正常运行的能力,诺里斯社区韧性模型(Norris Community Resilience Model)从经济发展、社会资本充盈度的角度评估适应能力。过程评估上,主要对管理体制、政策、教育等外部政策进行评估,一般包含在评估体系的社会性指标中。目标评估上,主要对社区的表现进行评估,韧性矩阵框架(RM framework)评估社区准备、吸收、恢复、适应四个阶段的表现。尽管表达方式各异,评估内容主要集中在社会、经济、制度、工程、生态等领域。

 

2.3  韧性评估方法

 

社区韧性评估主要包括定量和定性两种方法。定性评估又称描述性评估,常与定量评估配套使用,即评估社区是否具有某种特征或能力,一般通过高、中、低描述韧性大小。评估方式上,主要包括自上而下和自下而上两种:自上而下即社区外部学术团体或组织对社区进行评估;自下而上即社区内部自组织评估。定量评估是韧性评估的主要方法,即通过赋值的方式量化指标,经过数理叠加,最终通过数值表示韧性大小。定量评估中,评估单元主要是社区和郡(County)。数据来源上,以国家或区域现存的二级数据为主;此外,有的评估体系自行收集数据,如韧性指数(RI)、联合社区韧性评估(CCRAM);有的采用研究机构社区层面数据,如人口—生态—政府服务—基础设施—社区竞争力—经济—社会韧性框架(PEOPLES);有的使用谷歌地球提供的相关信息,如韧性矩阵框架(RM)(表2)。

 

表2 社区韧性评估体系对比

注:(1)同一种方法的不同发展阶段,本文只列出截止到本文发表日期时的最新进展;(2)评估体系只列出适用于社区的评估方法


3  社区韧性提升研究与实践

 

社区韧性已成为国家和社区发展的重要议题。2005 年世界第二次减灾大会、2015 年世界第三次减灾大会均围绕韧性、国家韧性、社区韧性进行讨论,分别通过了《2005—2015年兵库行动框架:提升国家和社区灾害韧性》、《2015—2030 年仙台减少灾害风险框架》。2012 年美国国家科学研究委员会年度报告把提升韧性作为国家应对灾害的重要举措,并对社区韧性展开论述。在学术研究方面,美、英、加拿大等国相继成立了社区韧性相关研究机构和团体,如社区和区域韧性研究协会(CARRI)。

 

3.1  提升研究

 

对应社区韧性内涵,社区韧性提升可归纳为三个领域。

 

(1)能力提升,包括两种方法,一种是经济水平、工程设施、生态系统等硬实力;另一种是经验学习、决策水平、社区参与等软实力。(2)过程提升,即介入韧性循环过程,通过改善影响因子(管理、意识和教育、社会发展、自然环境、建成环境、经济发展)提升韧性。(3)目标提升,即通过设定应对愿景或评估应对表现提升韧性。


能力提升方面,社区韧性评估框架研讨会提出通过社会网络分析(SNA)提升社区韧性,即在了解社会网络运行机制(如信息的产生、传播和交换机制)的基础上,指导决策者构建新的社会网络或对现状社会网路进行强化;卡彭特(Carpenter)提出通过建成环境对社会网络的支撑作用,间接提升社区适应能力 ;伯杰欧(Bajayo)提出韧性提升框架,即通过社会、自然、经济、建成环境促进社会资本提升、经济发展、信息交流、竞争力。


过程提升方面,威尔逊提出社会记忆力的概念,着重介绍了仪式、习俗、社会学习对社区韧性的影响;美好生活倡议(Good Life Initiative)在社区资本、转变、临界点等理论的基础上,提出通过创造交流机会、改善网络和交流技巧等措施增强居民相互联系;威士曼(Visman)从灾害知识对居民韧性影响的角度,提出通过接触、理解、合理应用三个阶段提升社区韧性 ;美国国家研究委员会(NRC)制定社区决策框架提升灾害应对能力;菲弗白姆(Pfefferbaum)等制定的社区韧性提升工具(CART)提出通过评估、反馈、规划和实施提升韧性。

 

目标提升方面,社区和区域韧性研究协会(CARRI)、联邦应急管理局软件包项目(FEMA's Hazus Program)提出建立惠及各利益相关者的共同愿景,在愿景带动下促进各部门合作和居民积极参与。

 

3.2  提升政策

 

近些年,社区韧性已经成为一项关键的政治议题,联合国和美、英、加拿大、澳大利亚等发达国家的官方报告和政策文件中,社区韧性以多种方式被提及,如世界减灾大会签署的兵库框架和仙台框架、美国国家标准与技术研究院(NIST)颁布的针对建构筑物和基础设施系统的《社区韧性规划指南》、美国国土安全部(DHS)颁布的《威胁、灾害识别和风险评估指南》、美国联邦应急管理局(FEMA)颁布的国家预案系统等(表3)。

 

表3 社区韧性提升相关政策


3.3  提升实践

 

为了帮助社区提升韧性,社区和区域韧性研究协会(CARRI)开发了社区韧性系统(CRS);2011 年9 月美国联邦应急管理局(FEMA)和CARRI 启动了CRS 试点项目,先后确定八个试点社区,均制定了社区韧性规划,并取得了阶段性成果。CRS 为社区提供六个阶段的帮助:(1)决策团队组织,包括确定组织和领导的决策团队和制定韧性提升战略;(2)表现评估,通过社区识别、潜在危害解读、应对表现分析、脆弱领域界定、确定所需资源最终形成准备报告;(3)愿景和目标的制定;(4)行动规划制定,基于第二阶段的表现评估,使用行动规划模型识别实现目标能力的资源和羁绊;(5)建立行动规划实施的保障机制,通过提供实施的标准和问题列表帮助社区确定实施战略;(6)规划的维持和监督。


为了帮助美属萨摩亚地区乡村社区提升韧性,美国陆军工程兵团针对萨摩亚地区海啸灾害进行学习、反抗和反弹三步的应对实施:学习上,包括信息管理(维持韧性努力、应急操作规划报告、公众意识、重大基础设施)和应急规划(疏散计划意识、商业疏散);反抗上,包括土地利用(机构设计、公共设施、应对能力);反弹上,包括经济(整体规划、公共基础设施、旅游、自然资源评估、社区目标等)、健康咨询服务和清理(港口、道路、珊瑚礁等)。

 

4  展望及启示

 

国外学者将韧性理念引入城市内部空间最具实践意义的社区,并改变过去灾害防治单纯依赖政府和社会力量,将社区居民作为社区灾害防治的主体,这对社区和城市灾害防治具有重大意义。以下从社区韧性研究和建设应用两个方面进行展望。

 

(1)研究展望

 

概念界定方面,对社区韧性概念和内涵多样化的解读是社区韧性研究需要解决的首要问题。目前,由多重维度解读的社区韧性导致各研究彼此间空间范围悬殊较大,因此,明确社区韧性研究的对象和范围会是未来的研究重点。韧性评估方面,韧性评估是提升社区韧性的重要抓手,虽然已有的研究成果以定量为主,但对评估指标的选取缺乏科学论证,同时评估的数据往往是经过处理的二手数据,因此,未来韧性评估社区层面的数据收集和如何科学合理地选择指标会是未来的研究方向。韧性提升方面,开展分类化理论与实践研究,应针对不同国家、地区,特别是中国不同类型社区的灾害类型提出韧性提升方法。

 

(2)应用启示

 

社区发展上,理性认识灾害的不可避免性及其对社区发展的限制和促进作用,努力营造安全的社区环境,把社区韧性提升为社区发展目标,对灾害风险减少和韧性能力提升予以重视,即系统内部资源的稳健性、冗余性、迅速调动性培养。社区规划上,以理想现实差为导向,重视灾害应对及恢复愿景的拟定,并落实到工程和社会系统上,如拟定某个系统在灾害发生后支撑社会正常运转的时间预期,同时对社区现阶段表现进行评估,识别差距,以差距为导向制定针对灾前建设和准备、灾中应对、灾后恢复和重建的规划实施方案,并根据评估结果明确方案实施优先级。此外,硬质和软质兼顾:硬质方面,在既有单纯关注单个工程系统规划建设基础上,考虑不同工程系统间的依赖性,进行系统互联网络化建设,如考虑电力系统对通信系统、居民饮用水系统的支撑作用;软质方面,构建防灾文化,普及防灾知识,提升居民防灾意识和灾害应对及恢复能力。

 

社区管理上,践行—阶段—目标,即灾前防止或减缓灾害发生、灾中响应、灾后恢复和重建分阶段管理;完善科学决策机制,开发风险评估、灾害预警、韧性评估等决策支撑系统;搭建政府和居民、社会团体等利益相关者合作平台,实现社区管理主体多元化;积极推进社区韧性资源平等化,消除由贫穷、不平等带来的潜在风险,可通过培育居民个体韧性,购买灾害保险等实现。


作者:彭翀,华中科技大学建筑与城市规划学院院长助理,教授。[email protected]

郭祖源,华中科技大学建筑与城市规划学院城市规划系,硕士研究生。

[email protected]

彭仲仁,美国佛罗里达大学城市与区域规划系,终身教授,博士生导师。[email protected]


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